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该条第 2 款规定：法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。

四、结语通过以上论述，本文展示了法律学意义上论证公共利益概念所可能涉及的各种法律方法的运用——从最初的高度抽象、内容空洞的公共利益概念，经过价值填充和类型化产生初步确定性（产生公共利益的具体类型或法律原则）。前引 Robert Alexy 书, 第50—54页.[22] 参见【德】卡尔．拉伦兹：《法学方法论》，陈爱娥译，台北五南图书出版公司1993年版，第313页。

换言之，所采取的手段不必要求是唯一有助于目的达成之方法，只要该手段有助于目的实现即可。原则权衡的结果可以产生一个法律规则，从而为个案中的法律决定提供决定性理由。二、问题之背景与本文的视角（一）问题之背景公共利益研究中所出现的上述问题并非我国学界所独有，综观西方法学关于公共利益概念的学术史，其研究立场亦经历了一个从实质主义向程序主义的转变。这就需要将具体案件中法律原则之间的冲突还原为不同利益之间的冲突，对案件所涉及的各种利益进行审查并衡量，以决定优先保护那些更值得保护的利益。以下将以一个房屋征收案件为例，在比例原则的框架中展示论证公共利益的衡量模式所涉及的具体方法与机巧。

文章来源：本文经修改后发表于《当代法学》2012年第4期。市政府为了解决这一难题，决定在某镇建造一所可容纳1500名学生的民工子弟学校，该项目需占用土地10亩，其中涉及20多户该镇居民的房屋征收。就其形式而言，法包括法律、法规、条例、判决等等。

…法制不明，而求民之行令也，不可得也。（5）在法律与权力的关系方面，法治意味着法律是社会权力和秩序的基础，奉行法律支配权力、法律限制权力的原则。如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因为其它的人也同样会有这个权利。它具体表现为社会生活的基本方面（政治、经济、文化、教育等等）已经法律化制度化规范化，社会成员都有明确的权利和义务，每个社会主体都受法律的指引，遵法守法，忠实地履行法定义务，积极而正确地行使和维护法定权利，国家权力受法律的控制和规范，始终运行在法律的轨道上，有条不紊、生机勃勃的法律秩序和社会秩序已经在法律基础上建立和形成。

法治与人治的根本分歧主要表现在下列方面：（1）在价值理念方面，法治是自由、平等、民主、理性、权利、人权、正义、秩序、效益等社会价值观念体系的综合体，它的目的目标就是通过法律形式实现人的价值，实现人的自由。可如今，如此浓稠不堪的包青天情结，竟已不再仅仅是一般民众的盲目期许，而业已演变成所谓专家对政府官员的法治诉求了。

这里所言的法治（原则）不仅包括形式的正义，而且突出了实体的正义，被称为全面正义的法治模式。总之，在社会生活中，人们需要法律，法律是最优良的统治者，法治比任何一个公民的统治更为可取。在权力与法律的关系上，罗马法学家强调用法律来规范权力的运作，权力要从属于法律，即便是身为最高行政长官的执政者也有服从法律的义务，必须以法律为依据，行使法律所授予的权力，不能随意凌驾于法律之上。（1）法治是一种治国之道 作为一种治国之道、治国方略，法治是管理社会治理国家的主要方法，它是指一个国家在种种社会控制方式中选择以法律为主的手段进行社会控制，而不是选择其它方法为主要控制手段，所谓法律主治、法律的统治是也。

哈林顿强调自由是无价之宝，强调自由是法律的国王。而人治把法律视为国家权力的工具，提倡权大于法，权力不受制于法律，不对法律负责，奉行权力支配法律的原则。法律理应具有至高无上的权威，而各种官员只须对个别的特例进行裁决，这也是一个政体的职能。（2）法治是一种依法办事的社会状态、社会活动方式。

被后人喻为法国大革命的旗手的卢梭对法律极其尊重，极其热忱，对法律的权威、尊严和力量充满敬畏之情（他曾比喻法律为纯金，这与柏拉图晚年把法律看作金色的纽带有相似的心态）。（2）在政治方面，法治建立在民主和宪政基础上，一般实行共和体制。

这就是说，法律的源泉是公意，是关系到全体成员及整体的生存和幸福的公意。我们遵循法律至上原则，就是坚持法律的最高性，坚持宪法的至上性，坚持人民主权的至上性。

卢梭还说：人是自由的，尽管是屈服于法律之下。（2）法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府有效地维护法律秩序，藉以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。因为每个人都顺从公意，这还不够。（5）由一人来治理国家还存在一个能力和精力有限的问题，显然单凭个人的力量难以恰当、正确处理好纷繁众多的国务。不管会引起人们怎样的误解，法律的目的不是废除和限制自由，而是保护和扩大自由。（２）法律是经过众人或众人的经验长期审慎考虑后制定的，同一个人或少数人的意见相比，具有更多的正确性。

（5）法律、法律制度是从属性的，其地位、功能、作用和权威均取决于统治者的个人意志和心愿。在罗马法学家的观念中，法律是维系一个社会共同体的纽带，国家是法的联合体、一个法人的实体，人民通过法律和权利的一些共同协议而联合在一起。

在自由和政制的关系上，建立自由的仅仅是法律，甚至仅仅是基本的法律。汉语中的法制一词，在不同语言中有不同的用语。

参与公务的全体人们既然都受过法律的训练，都能具有优良的判断，要是说仅仅有两眼、两耳、两手、两足的一人，其视听、其行动一定胜过众人的多眼、多耳、多手足者，这未免荒谬。所有的人与人之间关系、所有的社会关系都建立在法律的基础上，以法律的方式正当地处理相互之间的权利和义务、权力和职责的关系。

所谓宪法至上，就是作为国家根本大法，宪法具有最高的权威性，是所有法律的基础，是所有人的行为、生活的基础，是所有社会公共事务的基础。官员向包公宣誓将置宪法于何地？在纪念包公诞辰1008周年座谈会上，开封有关专家及包公后裔共同提出：政府应组织新任职干部面对包公像缅怀先贤，并立下廉洁正直、勤政为民的誓言。事实上，这是衡量法治社会的一个重要试金石，如美国法学家富勒所言，法治的实质必定是：在对公民发生作用时，政府应忠实地运用预先宣布的应由公民遵守并决定其权利和义务的规则，如果法治不是指这个意思，它就毫无意义。这有可能造成任人唯亲，出现权力的专断和腐败等弊端，从而不利于国家。

法律不仅支配着每一个人，而且统治、管理着整个社会，把全部的社会生活都纳入到一个制度化、规范化、法律化的框架之中，所有的人、组织、团体，所有的行为、事务都遵守、适用已知的法律、法律原则、法律规范。法律所以见成效，全靠民众的服从，根据任何理由，也不准许有人不遵守法律，法律一经制定，任何人也不能凭自己的权威逃避法律的制裁。

在超国家的和国际的社会中，法治指对不同社会的不同传统、愿望和要求的承认，以及发展协调权利要求，解决争端和冲突，消除暴力的方法。保证法定审判官制和禁止刑法的追溯力。

就此而言， 法律如欲成为法律，不能仅仅表示一个权威机关的意志，这个权威之所以令人尊重，（不能）仅仅因为它是根据自己所能运用的强制权力。在书中，他第一次明确提出了法治（Rule of Law）的概念，并把排除专断、法律平等、法律至上宣布为法治的基本原则，认为，（1）法治意味著作为专制权力对立面的正当法律具有绝对至上性或绝对优势地位，并排除专断、特权的存在，甚至排除政府部门广泛的裁量权力的存在。

因为在政治秩序不良的国家里法律宪法是无济于事的，而在秩序良好的国家里法律和宪法有的不难设计出来，有的则可以从前人的法律条例中很方便地引申出来。因此自由与法律是相通的，一致的，法律是自由的基础、前提、保证和保障。他尊严地宣告：每一个政府的基础或中心就是它的基本法律。由此，洛克提出了法律面前人人平等、法律的公开性、权力分立和依法合法行政等法治原则，从而构建了现代社会所要求的基本的法律维度。

与其如此，还不如多数人执政，实行法治为好。总之，作为一个范式、理念，法治是价值、原则、制度、程序、组织、信仰等要素的综合统一体。

否则，政府的行为就是侵权行为，或者侵犯了他人的自由。这种种言行就是专制集权的典型注脚，非常鲜明地突出显示专制集权的丑恶性和危害性。

上述这几种权威性的对法治的界定，角度多样化，或着重于法治的形式特性，或侧重于法治的实体因素，或立足于法治的实然性，或偏爱法治的应然性，或侧重于法的结构、功能，或侧重于法的价值，也许不免存在种种缺陷，但的确是从不同的维度和高度揭示法治的丰富意蕴，使我们更为清晰地明了法治的价值目标和目的，法治的基本原则，法律的形式和实质特征，法律的结构和要素，权力分立和制衡，司法的独立和公开。既然人凭借感情行事，而感情又是常常变动的，那当然就谈不上什么稳定的问题。